Bericht von der Fachkonferenz von Akademie Dr. Obladen GmbH in Kooperation mit dem VKU

Dr. Holger Thärichen, Berlin

Altpapier ist nach wie vor der Abfall, um den am heftigsten gestritten wird. Mit der Verabschiedung des neuen Kreislaufwirtschaftsgesetzes 2012 haben sich die Voraussetzungen für gewerbliche Sammlungen grundlegend geändert: Der Sammlungsbegriff wurde ausgeweitet, die öffentlichen Interessen wurden jedoch zugunsten der Kommunen präzisiert. Gewerbliche Altpapiersammlungen müssen nun wesentlich leistungsfähiger sein.
Doch was bedeutet die Neuregelung für die Praxis? Und wie können sich die Kommunen gegenüber den Systembetreibern der Verpackungsentsorgung behaupten, die zunehmend die Herausgabe „ihres" Altpapieranteils fordern? Diese und weitere Fragen wurden auf dem Fachseminar „Verwerten und Vermarkten von Altpapier" von Akademie Dr. Obladen GmbH in Kooperation mit dem VKU am 10.04.2013 in Berlin diskutiert.

Einleitend veranschaulichte Rechtsanwalt Martin Drews vom Verband deutscher Papierfabriken e.V. (VDP) die aktuellen Entwicklungen des weltweiten Altpapieraufkommens und -verbrauchs. Hiernach besitze Deutschland einen gefestigten vierten Platz sowohl in der Produktion als auch im Aufkommen sowie im Ranking der Altpapierrücklaufquoten mit 76,2 % (2011) bei einem weltweiten Durchschnitt von 57 %. Dieser Wert zeuge von der Hochwertigkeit des bundes-deutschen Entsorgungssystems, so Drews. Im Gegenteil hierzu bedeute der geringe Spitzenwert in China (44,5 %) trotz des zweitgrößten Altpapieraufkommens einen recht schwachen Entsorgungskreislauf. Dass die Rücklauf- und Einsatzquoten von Altpapier weltweit sehr unterschiedlich sind, spreche für eine starke Handelsintensität. China sei hierbei weltgrößter Importeur für Altpapier – auch die europäischen und deutschen Exportanteile fließen in wesentlichen Teilen in die asiatische Volksrepublik.

In europäischer Betrachtung müsse man die Länder, die über entsprechende Ressourcen aus eigenen Frischwäldern verfügen, wie beispielsweise Schweden oder Finnland, von denen unterscheiden, für die Altpapier mehr als nur eine Alternative ist. Drews lobte vor allem das deutsche System, da trotz vergleichsweise großem Waldbestand schon frühzeitig auf die Karte Altpapier gesetzt wurde. Deutschland habe im europäischen Vergleich den größten Altpapiermarkt mit einem Aufkommen von 15,442 Mt. In Europa böten die Märkte in Polen und Italien noch Potenzial, da beide Länder über geringe Rücklaufquoten, aber höhere Altpapieraufkommen verfügten. Grundsätzlich stünden die europäischen CEPI-Länder mit einem Rücklaufquoten-Durchschnitt von 71,0 % recht gut da. Deutschland habe in Europa bei der Alpapiereinsatz- und Rücklaufquote eine Spitzenposition – „das System funktioniert vorbildlich", so Drews.

Von Bedeutung sei jedoch die Tatsache, dass sich Deutschland seit 2012 trotz großer Altpapieraufkommen vom Exporteur zum Importeur entwickelt habe. Gleichzeitig stellte Drews die Frage in den Raum, weshalb Altpapier um den halben Globus u.a. nach China exportiert werde, wenn man es selbst noch importieren müsse.

Für die Zukunft prognostizierte Drews er eine stabile Marktentwicklung und einen globalen Anstieg des Papier-, Pappe- und Altpapierbedarfs und betonte hierbei erneut, wie wichtig die Ressource Altpapier sowie deren nachhaltige Nutzung seien. Länder mit geringen Altpapierrücklaufquoten (insbesondere außerhalb Europas) würden sich weiterentwickeln (müssen). Andere, die nahe am Limit bzgl. der Quantität seien, sollten jetzt die Qualität in den Fokus rücken.

Wettbewerb in Berlin fordert die Entsorger

Dipl.-Ök. Hanno Thielmann, Geschäftsführer der Berlin Recycling GmbH, ging im Anschluss auf die Besonderheiten bei der Altpapiererfassung und -sortierung in Berlin ein. Trotz sinkender Sammelmengen (6-7 %) würden in der Hauptstadt ca. 500.000 t Altpapier gesammelt. Der Berliner Markt unterteile sich hierbei in unterschiedliche Sammelgebiete, die eine dezentralisierte Entsorgung unumgänglich machten, so Thielmann. Der hiesige örE (BSR) habe auf die Überlassungspflicht des Altpapiers verzichtet, sodass sich Berlin Recycling neben Alba zum Marktführer auf dem Gebiet der Sammlung und Sortierung von Altpapapier entwickeln konnte. Dennoch herrsche ein sehr großer Wettbewerb in der Stadt mit ca. 20 Anbietern mit jeweils unterschiedlichen Dienstleistungen (Umleer-Sammelsysteme, Groß- und Spezialbehälter, 40 Annahmestellen, darunter auch 15 Recyclinghöfe) von denen aber nur wenige eine flächendeckende Entsorgung anböten. Die intensive Wettbewerbssituation führe jedoch zu sinkenden Entsorgungskosten für die Bürger - Berlin Recycling entsorge bereits die Hälfte der Kunden kostenlos, so Thielmann.

Aus wirtschaftlicher Sicht mache es daher zunehmend Sinn, volle Behälter zu entsorgen, anstatt solche, die bspw. nur zu 75 % gefüllt seien. Hierbei kämen zusätzlich die hohen logistischen Anforderungen einer Großstadt hinzu, die es zu beachten und zu bewältigen gelte. Thielmann spricht hierbei von langen Wegen, dichtem Verkehrsaufkommen, Behältern in verschlossen in Hinterhöfen, und das sogenannte „Time Slots" beachtet sowie bei Staatsbesuchen umdisponiert werden müsse. Nur wenige Entsorger könnten oder wollten bei diesen Bedingungen ihr Servicelevel halten.

Um auch zukünftig eine führende Position im Wettbewerb zu behalten, müssten die Herausforderungen der Zukunft bereits jetzt schrittweise angegangen werden. Hierbei werden Fragen zu komplexen Entsorgungslösungen im Mittelpunkt stehen – die Rede ist von erzeugergenauen Wiege- und Abrechnungssystemen, Behältersicherungen gegen den zunehmenden Materialraub und von intelligenten Behältersystemen, die allerdings auch eine dynamische Tourenplanung erforderte.

Rechtsprechung liegt inzwischen zu vielen Einzelaspekten der gewerblichen Sammlung vor

Dr. Holger Thärichen, Geschäftsführer der Sparte Abfallwirtschaft und Stadtreinigung VKS im Verband kommunaler Unternehmen e.V. (VKU), referierte im Anschluss über aktuelle Entwicklungen bezüglich rechtlichen Fragestellungen, die sich in Folge des Inkrafttretens der Neuregelungen zur gewerblichen Sammlung ergeben. Hiernach liege bereits erste Rechtsprechung zu vielen Einzelaspekten der gewerblichen Sammlung und dem Anzeigeverfahren vor. Thärichen erwähnte namentlich das Verwaltungsgericht Ansbach, das sich intensive Gedanken zur Handhabung der Neuregelungen mache und mitunter gute Lösungsansätze liefere. Thärichen gab im Zuge seines Referates einen Überblick über diverse Entscheidungen verschiedener Verwaltungsgerichte. „Es ist zwar schwer den Überblick zu behalten, jedoch zeigen die Entscheidungen der Gerichte, dass man mit den gesetzlichen Regelungen in der Praxis trotz ihrer Komplexität operieren kann", so Thärichen. Im Wesentlichen seien die gesetzgeberischen Wertungen akzeptiert worden. In den kommenden Monaten erwarte er weitere zahlreiche Entscheidungen der Verwaltungsgerichte.

Anzeigeverfahren gem. • 18 KrWG hat große praktische Bedeutung

Im Rahmen des Referates hob Thärichen auch die große Bedeutung des vom Gesetzgeber festgelegten Anzeigeverfahrens hervor. Die zahlenmäßige Flut von Anzeigen gewerblicher Sammlungen hätten alle überrascht.

Gerade die Anzeigen nach • 72 Abs. 2 KrWG dienten dazu, dem örE einen Überblick zu verschaffen, welche gewerblichen Sammlungen angezeigt wurden und welche davon Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit der eigenen Abfallentsorgung haben könnten. Werde dem örE die Anzeige nicht nach • 18 Abs. 4 zur Stellungnahme übersandt, liege eine unzureichende behördliche Sachverhaltsaufklärung vor. Die Behörde könne darüber hinaus Bedingungen, Befristungen und Auflagen vorsehen und auch eine Mindestdauer von bis zu 3 Jahren vorschreiben und diese durch Sicherheitsleistung absichern lassen. Auf die Frage, ob auch nicht angezeigte Sammlungen von der Untersagungsnorm des • 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG erfasst würden, antwortete der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit einer „erst recht"- Entscheidung.

Weitere Fragen zum Anzeigeverfahren galten u.a. der Vorlagepflicht von Führungszeugnissen der gewerblichen Sammler. Hierzu entschied das VG Köln, dass die Behörde berechtigt sei, eigene Ermittlungen zur Zuverlässigkeit anzustellen. Dies dürfe zwar nicht mittels einer Anordnung gegenüber dem Sammler nach • 62 KrWG erfolgen, da der Nachweis der Zuverlässigkeit in • 18 Abs. 2 KrWG nicht genannt werde. Die Behörde sei allerdings bei Verdachtsmomenten, z.B. bei einer grundlosen Verweigerung, ihrerseits berechtigt, nach • 31 BundeszentralregisterG das von ihr benötigte Führungszeugnis einzuholen.

Pattsituation in der Rechtsprechung zur „Wesentlichkeitsschwelle"

Thärichen stellte weitere Urteile zur behördlichen Zuständigkeit für Untersagungsverfügungen zur Untersagung bei unzureichendem Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung und zur Konkretisierung der Schutzgüter in • 17 Abs. 3 KrWG vor. Zur „Wesentlichkeitsschwelle" in • 17 Abs. 3 KrWG gebe es divergierende Auffassungen der Verwaltungsgerichte. So legten das VG Würzburg sowie das VG Ansbach konkrete Werte hierfür fest, während das VG Köln sowie das VG Hamburg die Festlegung einer Wesentlichkeitsschwelle aus dem KrWG nicht entnehmnen können. Für eine Untersagung reiche es aus, wenn die gewerbliche Sammlung mit einer ausgewogenen Aufgabenerfüllung systematisch unvereinbar sei (VG Köln v. 25.01.2013, VG Hamburg v. 09.08.2012). Thärichen sprach von einer Pattsituation in der Rechtsprechung. Es sei von großem Interesse, welche Auffassungen andere Verwaltungsgerichte in künftigen Entscheidungen vertreten würden.

Das neue KrWG im Konflikt mit den Zielen der Europäischen Kommission

Eugen Noack, Stoffstrommanager der Stora Enso Sachsen GmbH, lieferte mit seinem Vortrag einen Beitrag zu der Veranstaltung, der zu einem interessanten Meinungsaustausch führte. Er stellte die Ansichten zum Altpapier-Recycling und zum kommunalen Erfassungssystem aus Sicht der industriellen Papierproduktion dar.

Nachdem Noack die Stora Enso Fabrik im sächsischen Eilenburg vorgestellt hatte, die als eine der modernsten Papier-Produktionsanlagen weltweit gelte, kam er auf das Kreislaufwirtschaftsgesetz zu sprechen. Hiernach weiche das KrWG die fünfstufige Abfallhierarchie der EU-Richtlinie auf, bei der an erster Stelle die Vermeidung stehe. Laut Noack werde aber gerade durch die Überlassungspflichten und die kommunale Sammlung mit Hilfe der Blauen Tonne Papier zu Abfall, was der Abfallhierarchie entgegenstehe. Dies sei nur ein Grund, weshalb Noack als industrieller Papierproduzent die gewerbliche Erfassung über Papierbanken, Wertstoffhöfe und das alte SERO-System bevorzuge.

Weiterhin hob Noack die Bedeutung von Annahmestellen hervor und stellte diese der kommunalen Erfassung gegenüber. Bei den Ausnahmefällen sei nicht nur die Ware sortenreiner, weil die Bürger mehr Umweltbewusstsein mitbringen würden und auch besser kontrolliert würden, sondern diese verursachten auch nicht so viel Energieaufwand wie ein kommunales Holsystem. Laut Noack brächten vor allem Bürger mit Fahrrädern oder Handwagen das Papier zu den Annahmestellen oder nutzten Fahrten, die sowieso anfallen würden. Eine Papier-Produktionsanlage sei auf einen guten Input angewiesen, so Noack. Er favorisiere daher stets die Ware von gewerblichen Annahmestellen, da bei Papier aus der kommunalen Erfassung eine größere Verunreinigungsgefahr bestehe und die Inhalte nicht zu spezifizieren seien. Seitens der Teilnehmer wurde eingewendet, dass gewerbliche Annahmestellen kommunale Sammlungen unterlaufen. Noack hielt daran fest, dass Papier ein Rohstoff sei und kein Abfall. Es gelte gerade in den Zeiten knapper werdender Ressourcen einen regionalen Papierkreislauf mit Hilfe von Annahmestellen zu fördern, da das aktuelle Kreislaufwirtschaftsgesetz in keiner Weise die visionären Ziele der Europäischen Kommission im Hinblick auf die Etablierung einer europäischen Kreislaufwirtschaft reflektiere.

Die Veranstaltung wurde abgerundet durch eine interessante Besichtigung der neuen Altpapier-Sortieranlage der WUB Wertstoff-Union Berlin GmbH in Berlin-Neukölln. Insgesamt bot das Seminar viele wertvolle Einblicke in die aktuellen Fragen der Altpapierverwertung.

Dr. Holger Thärichen
Geschäftsführer
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Abfallwirtschaft und Stadtreinigung VKS
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