Von Walter Hartwig und Dr. Holger Thärichen 

Anfang Juli haben die privaten Entsorgerverbände bvse und BDE ein Rechtsgutachten von Rechtsanwalt Dr. Alexander Schink in Berlin präsentiert, das die Frage behandelt, wer Eigentümer von Verpackungsabfällen wird, die die Bürger in die gelbe Tonne bzw. in den gelben Sack werfen. Hintergrund der Beauftragung dieses Gutachtens ist der sich verschärfende Konflikt zwischen den dualen Systembetreibern auf der einen und der operativ tätigen Entsorgungswirtschaft auf der anderen Seite um das Zugriffsrecht auf die teilweise werthaltigen Verpackungsabfälle. Auch die kommunalen Unternehmen sehen sich zunehmend mit Herausgabeansprüchen der Systembetreiber konfrontiert, und zwar insbesondere bezüglich des Verpackungsanteils der PPK-Fraktion. Vor diesem Hintergrund sind die Erkenntnisse des Gutachtens auch für die kommunale Entsorgungswirtschaft von Interesse, auch wenn der Argumentation des Gutachters nicht durchgängig gefolgt werden kann.

Voraussetzungen eines Eigentumserwerbs der Systembetreiber

Laut dem Gutachten richtet sich ein etwaiger Eigentumserwerb der Systembetreiber ausschließlich nach § 929 BGB, der eine Einigung und Übergabe verlangt. Diesem Ansatz stimmen wir zu. Da die dualen Systeme nicht in eine unmittelbare tatsächliche und rechtliche Beziehung zum Bürger treten, können die Systeme also – wenn überhaupt – nur auf Grund entsprechender vertraglicher Gestaltung mit der Kommune bzw. dem beauftragten privaten oder öffentlichen Entsorger Eigentum erlangen. Eigentumserwerb ist somit ggfs. die Folge vertraglicher Vereinbarungen, nicht deren Vorbedingung.

Damit sind Befürchtungen auch mancher kommunaler Entsorgungsunternehmen ausgeräumt, die Systeme könnten eine Teilmenge des Mischpapiers auch dann herausverlangen, wenn gar keine Vereinbarung zu den Sammelkosten besteht.

Bei diesem Ansatz kommt es entscheidend darauf an, wem der Bürger das Eigentum zuwenden will. Das Gutachten sieht hier den beauftragten Entsorger als Adressaten, und zwar im Wesentlichen aus folgenden Gründen:

  • Dem Bürger sei nur das Unternehmen bekannt, das die Behälter aufstellt und leert und damit zu ihm in eine faktische Beziehung tritt, nicht dagegen die weit entfernten dualen Systeme, die er im Regelfall nicht einmal kennt. Der Grundsatz der "Übereignung an den, den es angeht" sei deshalb nicht anzuwenden. Diese Auffassung ist im Rechtsverhältnis zu den dualen Systemen u.E. überzeugend. Das Urteil des OLG Düsseldorf aus dem Jahr 2004, das seinerzeit eine Übereignung der Verpackungen an DSD bejaht hatte, muss aufgrund des Hinzutretens weiterer Systembetreiber inzwischen als überholt gelten und bezog sich auch auf eine Sonderkonstellation. Glas und LVP werden daher regelmäßig an das operativ tätige Entsorgungsunternehmen übereignet.
  • Die dualen Systeme hätten laut Gutachten nach den Formulierungen der VerpackV nur einen "Gewährleistungs-" oder "Sicherstellungsauftrag", was einem eigenen Eigentumserwerb entgegenstehe. Diesen Status der dualen Systeme mag man zwar aus der Verpackungsverordnung herauslesen, allerdings ist u.E. fraglich, ob dieser Status auch in die Willensbildung der privaten Haushalte einfließt, wenn sie sich ihrer Verpackungsabfälle entledigen. Das Argument ist in der Gesamtbetrachtung aber auch entbehrlich.
  • Der Bürger wolle laut Gutachten das Eigentum demjenigen zuwenden, der tatsächlich für eine ordnungsgemäße Entsorgung/Verwertung einzustehen habe; dies sei das operativ tätige Unternehmen. Dieses Argument ist u.E. nur bedingt belastbar. Die Verpflichtung des operativ tätigen Unternehmens ist ausschließlich aus dem Beauftragungsverhältnis zu den Systemen abgeleitet und besteht nur im Umfang der jeweiligen Beauftragung. Ist also das Unternehmen nur mit der Sammlung beauftragt, hat es nur die üblichen Verpflichtungen eines "Müllkutschers". Werden Vorschriften der VerpackV nicht eingehalten, sind im Verhältnis zu den Behörden ausschließlich die Systeme verantwortlich. Nur diese könnten den beauftragten Entsorger für eine mangelhafte Erfüllung seiner Verpflichtungen zur Verantwortung ziehen.

Im Ergebnis verneint das Gutachten zutreffend einen Eigentumserwerb der Systembetreiber an den Verpackungsabfällen, wenngleich die hierfür herangezogenen Argumente von unterschiedlicher Güte und Stichhaltigkeit sind.

Zulässige Gleichsetzung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit den Systembetreibern bei der PPK-Fraktion?

Das Gutachten versucht ohne eingehende Begründung, die vorstehend skizzierten Argumente auch auf den Eigentumserwerb bei PPK zu übertragen und sieht den Auftraggeber Kommune dabei in der gleichen Rechtssituation wie die dualen Systeme. Der örE sei für die graphischen Papiere – lediglich – „Garantiegeber“ dafür, dass die abfallrechtlichen Pflichten der privaten Abfallerzeuger auch tatsächlich erfüllt werden. Davon kann u.E. aber keine Rede sein:

  • Bei kommunalen Entsorgungsleistungen steht der Bürger in einer festen, durch Satzung geregelten Rechtsbeziehung zur Kommune. Er kennt seine Kommune und erwartet von ihr eine umfassende Entsorgungsleistung, einen beauftragten Entsorger kennt er dagegen oft nicht einmal. Bei Leistungsstörungen wendet er sich an die Kommune. Vor diesem Hintergrund ist es fernliegend anzunehmen, der Bürger wolle seine Abfälle dem für ihn völlig irrelevanten „Müllkutscher“ übereignen.
  • Die gesetzliche Stellung der örE ist anders als die der dualen Systeme. Nach dem KrWG ist die Erledigung der gesetzlichen Entsorgungsaufgabe in Eigenregie des örE der Normalfall, die Drittbeauftragung nach § 22 KrWG eine Ausnahme, die vom Gesetz ausdrücklich zugelassen werden musste. Der These von privater Seite, die Kommune habe nur eine "Gewährleistungsfunktion", muss energisch entgegengetreten werden.
  • Verfehlt ist auch das Argument, der private Haushalt trage bei der Entsorgung von PPK Entsorgungspflichten, die er durch das operativ tätige Entsorgungsunternehmen erfüllen lassen wolle. Vielmehr ist der Erzeuger von Haushaltsabfällen nicht zur Entsorgung seiner Abfälle, sondern nach § 17 Abs. 1 S. 1 KrWG allein zur Überlassung der Haushaltsabfälle verpflichtet; die Entsorgungsverantwortung trägt gemäß § 20 Abs. 1 KrWG der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger. Aus dieser Verteilung der Entsorgungspflichten kann gerade nicht der Schluss gezogen werden, der private Haushalt wolle das Altpapier an das operativ tätige private Entsorgungsunternehmen übereignen, damit dieses „seine“ Verwertungspflicht erfülle.

Schlussfolgerungen

Das Schink-Gutachten ist insofern hilfreich, als auf seiner Grundlage Herausgabeansprüche der dualen Systeme insbesondere auf den Verpackungsanteil der PPK-Fraktion konsequent zurückgewiesen werden können. Die dualen Systeme werden unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt Eigentümer der Verpackungsabfälle. Damit wird im Übrigen auch die Argumentation des vormaligen Frenz-Gutachtens des bvse bestätigt (s. Frenz, Oligopolisierung der Sekundärrohstoffmärkte, WRP 2009, 566ff., Frenz, AbfallR 2009, 121ff., 187ff.; s. auch Hartwig, VKS-News, April 2011, S. 5ff.; Scharnewski, AbfallR 2012, 102ff.).

Unzutreffend ist allerdings die Gleichsetzung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit den Systembetreibern bei der PPK-Entsorgung (S. 44 – 47 des Schink-Gutachtens). Hier ist die Argumentation von Schink schon im Ansatz verfehlt, das operativ tätige private Entsorgungsunternehmen trete gegenüber dem privaten Verbraucher in Erscheinung und wolle dessen abfallrechtliche Pflichten erfüllen. Für Haushaltsabfälle ist nach §§ 17, 20 KrWG allein der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger entsorgungspflichtig und ein privates Entsorgungsunternehmen fungiert auch nur als dessen Erfüllungsgehilfe. Hinsichtlich der PPK-Fraktion ist damit allein – einschließlich des Verpackungsanteils – die Übereignung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger anzunehmen, da für den Bürger die juristische Differenzierung zwischen graphischen Papieren und Verpackungspapieren fernliegend ist und er allein die Kommune als seinen Ansprechpartner für sämtliche PPK-Abfälle wahrnimmt.

Für die kommunalen Sammelausschreibungen dürfte es sich im Übrigen empfehlen, die Eigentumsfrage künftig ausdrücklich zu regeln, damit es nicht zu nachträglichen Diskussionen aufgrund der Formulierungen des Schink-Gutachtens kommt. Unproblematisch ist die Situation dagegen, wenn Sammlung und Entsorgung/Verwertung in einem Auftrag vergeben werden: dann hat die Kommune ja selbst kein Interesse am Zugriff auf den Stoffstrom und am Eigentumserwerb, sondern gibt sich mit einer Berücksichtigung von Erlösen im Rahmen der Vertragskonditionen zufrieden.

Dr. Holger Thärichen
Geschäftsführer
Verband Kommunaler Unternehmen e.V.
Abfallwirtschaft und Stadtreinigung VKS
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